Размер:
A A A
Цвет:
C C C C
Изображения Вкл Выкл.

Изменения законодательства о противодействии коррупции (государственной гражданской службе) касающиеся института «конфликта интересов»

Материалы для проведения занятий с государственными гражданскими служащими, Аппарата Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, государственными гражданскими служащими, находящимися на кадровом обеспечении Аппарата Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, в том числе государственными гражданскими служащими Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа – Югры по теме:

Изменения законодательства о противодействии коррупции (государственной гражданской службе) касающиеся института «конфликта интересов»
(информация подготовлена по материалам изложенным в статье: Ноздрачева А.Ф. Конфликт интересов в системе государственного и муниципального управления: проблема нормативного правового определения понятия // Законодательство и экономика. 2016. № 3)

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 3 декабря 2015 г. в очередной раз подчеркнуто: "Коррупция - препятствие для развития России". Вопросы противодействия коррупции и конфликта интересов волнуют все общество. Государство находится в постоянном поиске эффективных мер противодействия им.
Сегодня чиновники, судьи, правоохранители, депутаты всех уровней обязаны представлять декларации о доходах и расходах, о наличии недвижимости и активов, в том числе зарубежных. Теперь раскрытию будет подлежать и информация о контрактах, подрядах, которые государственные и муниципальные служащие планируют заключать с фирмами своих родственников, друзей и близких лиц. Ситуация, в которой есть признаки личной заинтересованности, конфликта интересов, мгновенно попадет в зону повышенного внимания контролирующих и правоохранительных органов. И, конечно, гражданского общества.
Понятие «конфликт интересов» кажется ясным до такой степени, что его нормативное определение может показаться бесполезным, поскольку слова «интерес» и «конфликт» понятны всем. Но в действительности никто не может точно сказать, что означает все выражение в целом. На самом деле оказывается, что «конфликт интересов» - одно из наиболее сложных и многозначных понятий, которое встречается в международном, зарубежном и нашем отечественном законодательстве о государственной (муниципальной) службе, законодательстве о противодействии коррупции и в нормативных правовых актах, относящихся к разным сферам государственного управления и корпоративной деятельности.
Термин «конфликт» латинского происхождения. Слово «conflicts» состоит из приставки «kon», означающей «вместе с кем-либо, против кого-либо, одновременно», и глагола «flictus» - «ударять, толкать, сталкивать». Следовательно, термин «конфликт» соотносится с такими понятиями, как столкновение, борьба, противостояние и, прежде всего, противоречие.
В российской энциклопедической литературе термин «конфликт» определяется как столкновение противоположных интересов, взглядов, стремлений; серьезное разногласие, спор сторон, мнений сил; предельный случай обострения противоречий.
Термин «интерес» латинского происхождения. Слово «interesse» состоит из двух слов: «inter» и «esse» - «быть внутри» - многозначное понятие. «Interest» (лат.) определяется как «иметь значение, важно, польза». Французский термин «interet» - выгода, польза, прибыль. В словарях русского языка термин «интерес» также определяется как важность, польза, выгода, значение и т.д.
В российском законодательстве до 2001 г. не существовало общего легального определения понятия «конфликт интересов». Но оно имелось в ряде нормативных правовых актов, в которых упоминается или содержится специальное определение понятия «конфликт интересов» применительно к конкретным ситуациям в публичной и частной сфере.
В публичной сфере понятие «конфликт интересов» впервые использовано в 2001 г. в официальных документах и нормативных правовых актах, относящихся к составу законодательства о государственной и муниципальной службе, и в последнее время (с 2008 г.) - в нормативных правовых актах о противодействии коррупции.
В руководящем документе «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утв. Указом Президента РФ от 15.08.2001 № 1496, в разделе VII «Государственный служащий» впервые предусматривалось, что в системе государственной службы должны быть сформированы «механизмы преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей». Как видно, конфликт интересов на государственной службе предлагалось рассматривать как противоречие между личными (групповыми) интересами государственных служащих и их служебными обязанностями
В последующем понятие «конфликт интересов» упоминается в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - Закон № 58-ФЗ). В пункте 4 ст. 10 данного Закона определяется, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
В соответствии с указанной нормой в пункте 1 ст. 19 Федерального закона от 27.06.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон № 79-ФЗ) было впервые дано легальное определение понятия «конфликт интересов», названы условия и признаки ситуаций с конфликтом интересов, предусмотрены механизмы его преодоления и возможные правовые последствия.
Конфликт интересов на государственной службе определялся как «ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации».
Такое же определение понятия «конфликт интересов» содержалось в пункте 2 ст. 11 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Закон № 25-ФЗ).

Федеральным законом от 05.10.2015 № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» (далее - Закон № 285-ФЗ) предусмотрено новое единое «универсальное» определение понятия «конфликт интересов».
Под конфликтом интересов в Законе № 285-ФЗ понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Круг лиц, охватываемых понятием «конфликт интересов», имеет ключевое значение. Если в первоначальной редакции Закона № 79-ФЗ (ст. 19) и Закона № 273-ФЗ (ст. 10) понятие «конфликт интересов» было непосредственно связано с отношениями государственной или муниципальной службы и субъектами отношений конфликта интересов были исключительно государственные и муниципальные служащие, то в новом определении понятие «конфликт интересов» становится максимально широким. Оно распространено на все отношения, связанные с исполнением должностных (служебных) обязанностей (осуществлением полномочий) лицами, обязанными принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
Закон № 285-ФЗ к числу этих лиц традиционно относит государственных и муниципальных служащих (ст. ст. 8, 9).
Законом № 285-ФЗ (ст. ст. 1 - 4, 6) в этот вопрос внесена полная ясность: лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Федерации, обязаны сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность лица влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Оценка «надлежащего, объективного и беспристрастного исполнения обязанностей» - дело достаточно тонкое. Она неизбежно связана с субъективной характеристикой отношения к действиям (решению) субъекта конфликта интересов. Ибо не существует объективных и точных критериев измерения беспристрастности и объективности. В одних случаях не обусловленное каким-либо личным пристрастием и объективное (формально адекватное действительности) решение не может быть признано таковым, в других же случаях пристрастное и совершенно субъективное решение (действие) может быть оценено как справедливый, честный, разумный и целесообразный акт.
Возникновение личной заинтересованности, влияющей на надлежащее объективное и беспристрастное исполнение должностных (служебных) обязанностей, должно устанавливаться на основании факта, что лицо сознательно совершает вменяемое деяние, даже если оно и не имело прямого умысла на ненадлежащее, необъективное и предвзятое исполнение обязанностей.
Исходным понятием, раскрывающим содержание конфликта интересов, является личная заинтересованность (прямая или косвенная) (ч. 1 ст. 10 Закона № 285-ФЗ). Нормативное определение понятия «личная заинтересованность» представлено в Законе № 285-ФЗ (ч. 2 ст. 10) как возможность получения доходов имущественного характера - в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ).
Материальная заинтересованность - бесспорно, основной и самый существенный признак конфликта интересов в отношениях противодействия коррупции. Конфликт интересов с материальным мотивом - это основа коррупции. Не коррупционный деликт, но ситуация, которая всегда находится в плоскости коррупционных деликтов.
Согласно части 2 ст. 10 Закона № 285-ФЗ главным условием квалификации ситуации в качестве конфликта интересов является не просто наличие личной корыстной заинтересованности, но и обязательно ее влияние или возможность повлиять на надлежащее исполнение должностных обязанностей. Как видно, определение конфликта интересов в редакции Закона № 285-ФЗ носит в значительной степени вероятностный характер. И в этом контексте возможно говорить о следующих ситуациях, при которых личная заинтересованность влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей.
«Ситуация действительного конфликта интересов» - это ситуация, в которой констатируется наличие какого-либо личного интереса и его реальное влияние на то, как данное лицо выполняет свои профессиональные и служебные обязанности. Влияние личной заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей зависит от характера интересов (например, политическая принадлежность, профессиональные связи, вера, семейная ответственность, личное имущество, капиталовложения, долги и др.) или их количественной оценки (интерес в семейном бизнесе, возможность получить большую прибыль, избежать убытков и т.д.). В этой ситуации лицо, замещающее должность, не принимает меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, сознательно допускает наступление ситуации, в результате чего получает искомый доход.
«Ситуация возможного конфликта интересов» - это ситуация, в свете которой личная заинтересованность лица, замещающего должность, не является в тот момент, когда ставится вопрос, достаточный для возникновения конфликта интересов, поскольку пока еще нет никакой связи между его должностными обязанностями и личными интересами. Но гипотетически (в потенции) личная заинтересованность может проявиться и повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей, особенно в ситуациях их эволюции или изменения. Во всех подобного рода случаях необходимо проводить проверку, не могут ли личные интересы должностного лица повлиять на то, как он будет исполнять свои обязанности в новых служебных условиях или новые должностные обязанности, с тем чтобы убедиться, что реальный конфликт интересов не наступил и остается по-прежнему лишь потенциальным.
Конфликт интересов имеет протяженность во времени. Он должен быть предупрежден или урегулирован в отношении личной заинтересованности всегда, т.е. появившейся как перед, во время, так и после выполнения должностных обязанностей. Это «три времени конфликта интересов».
Риск конфликта интересов a priori является гораздо меньшим в соответствии с личной заинтересованностью перед или после осуществления должностных обязанностей, связанных с принятием решения. Границы в принципе очевидны. Поведение должностного лица в процессе выполнения им своих служебных обязанностей может сопровождаться личной заинтересованностью в получении личной выгоды в результате их выполнения или принятия «заинтересованного» решения.
Время реального замещения должностей и выполнения служебных обязанностей - это период, когда ситуации конфликта интересов могут возникать наиболее интенсивно. Но это не означает, что личную выгоду должностного лица в этих ситуациях можно выявить сразу и немедленно.
Личная выгода может проявиться и потом. Поэтому нет необходимости в констатации обязательного совпадения ненадлежащего, необъективного и пристрастного исполнения должностных обязанностей и одновременного получения личной выгоды. Такое совпадение возможно, но может быть растянуто во времени. В связи с этим возможен вариант прекращения дела за давностью интересов, когда конфликт интересов уже не конфликт. Это возможно, когда факты личной заинтересованности и ненадлежащего, необъективного и пристрастного выполнения должностных обязанностей хотя и имели место, но потеряли значение, особенно в ситуации, когда служебная деятельность не продолжена.
Как видно, в качестве конфликта интересов может быть квалифицирована любая ситуация, в которой потенциальная возможность получения лицом, замещающим должность, какого-либо дохода прямо или косвенно может повлиять, и тем более повлияла, на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
При этом в законе ничего не говорится о степени влияния личной заинтересованности, размере возможного дохода, характере и содержании ненадлежащего, необъективного и пристрастного исполнения должностных полномочий, что является чрезвычайно важным для квалификации ситуаций в качестве конфликта интересов. Все это свидетельствует о вероятности и широком понимании законодателем понятия «конфликт интересов», что в итоге не позволяет однозначно очертить всю совокупность возможных ситуаций конфликта интересов и отграничить их от других служебных ситуаций (правомерных и неправомерных), как, например, дисциплинарные проступки, коррупционные правонарушения, преступления.
Для квалификации ситуаций в качестве конфликта интересов в отношениях противодействия коррупции необходимо установить:
- наличие личной заинтересованности (прямой или косвенной) в виде возможности получения доходов для себя или третьих лиц;
- связь указанных возможных доходов с исполнением должностных обязанностей;
- влияние или возможность влияния личной заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей.
В контексте установленного определения понятия «конфликт интересов» не требуется обязательного наличия:
- прямой личной заинтересованности;
- реального влияния личной заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей;
- реального получения доходов.
В целях реализации требований статьи 11 Закона № 273-ФЗ Президентом Российской Федерации 22.12.2015 подписан Указ № 650 «О порядке сообщения лицами, замещающими отдельные государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, и иными лицами о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и о внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации».
В автономном округе утверждены аналогичные порядки, в том числе:
- для лиц, замещающими государственные должности и государственных гражданских служащих автономного округа, по отношению к которым представителем нанимателя является Губернатор автономного округа, данный порядок утвержден постановлением Губернатора автономного округа от 26.02.2016 № 23;
- для государственных гражданских служащих автономного округа, по отношению к которым представителем нанимателя является руководитель Аппарата Губернатора - заместитель Губернатора автономного округа, приказом Аппарата Губернатора автономного округа от 25.02.2016 № 4-нп.
В соответствии с порядком сообщение оформляется на имя руководителя Аппарата Губернатора в письменной форме в виде уведомления о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов (далее – уведомление).
Уведомление подписывается государственным гражданским служащим лично с указанием даты его составления. К уведомлению в обязательном порядке прилагаются все имеющиеся материалы и документы, подтверждающие обстоятельства, доводы и факты, изложенные в уведомлении.
Прием и регистрация уведомлений осуществляется отделом
по профилактике коррупционных правонарушений Управления
кадров и наград Аппарата Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее – отдел по профилактике коррупционных правонарушений).
Уведомления подлежат обязательной регистрации в журнале регистрации уведомлений о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов.
Копия зарегистрированного в установленном порядке уведомления выдается государственному гражданскому служащему под подпись либо направляется по почте с уведомлением о вручении.
Отдел по профилактике коррупционных правонарушений осуществляет предварительное рассмотрение уведомления.
При подготовке мотивированного заключения по результатам рассмотрения уведомления должностные лица отдела по профилактике коррупционных правонарушений имеют право проводить собеседование с государственным гражданским служащим, представившим уведомление, получать от него письменные пояснения, а руководитель Аппарата Губернатора - заместитель Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры или его заместитель, специально на то уполномоченный, направлять в установленном порядке запросы в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления и заинтересованные организации.
По результатам предварительного рассмотрения уведомления отделом по профилактике коррупционных правонарушений подготавливается мотивированное заключение.
Уведомление, заключение и другие материалы, полученные в ходе предварительного рассмотрения уведомления, в течение 7 рабочих дней со дня поступления уведомления представляются председателю Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, замещающих должности государственной гражданской службы, по отношению к которым представителем нанимателя является руководитель Аппарата Губернатора - заместитель Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, и урегулированию конфликта интересов (далее – председатель Комиссии).
В случае направления запросов, указанных в абзаце втором пункта 10 настоящего Порядка, уведомление, заключение и другие материалы представляются председателю Комиссии в течение 45 дней со дня поступления уведомления. Указанный срок может быть продлен, но не более чем на 30 дней.
Согласно письма Администрации Президента Российской Федерации от 01.03.2016 № А34-3417П при оценке ситуаций на предмет возможности возникновения конфликта интересов рекомендовано руководствоваться правовыми позициями изложенными в обзоре типовых ситуаций случаев конфликта интересов на государственной службе и порядке их урегулирования (письмо Минтруда от 15.10.2012 № 18-2/10/1-2088), а также обзоре практики по рассмотрению в 2012-2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30.07.2014.
Опубликовано: 21.06.2016 10:23 Обновлено: 21.06.2016 10:23